地方政府专项债券要点梳理与风险防范！

5月24日，国务院印发了《扎实稳住经济的一揽子政策措施》，指出要“加快地方政府专项债券发行使用并扩大支持范围”，规定在6月底前基本发行完毕今年已下达的3.45万亿元专项债券，并力争在8月底前基本使用完毕。这一举措，形成了清晰的工作进度时间表，对于更好发挥地方政府专项债的功效，进一步明确了目标和方向。

日前，2022年新增专项债目前已基本发行完毕。据不完全统计，截至6月末，新增地方专项债发行规模逾3.4万亿元，占全年新增专项额度的99%（剔除中小银行专项债）。其中，6月新增专项债发行约1.37万亿元，创近年单月新高。

今年新增地方政府专项债券的额度是3.65万亿元，在去年12月提前下达1.46万亿元的基础上，今年3月已经将剩余的用于项目建设的专项债券额度全部下达地方。

数据显示，6月地方债发行以新增专项债为主，占到当月地方债总发行量的71%，主要投向市政和园区基建、社会事业、保障性安居工程等领域。

从各地披露的数据来看，截至7月初，共有10余个省份披露地方债发行计划。其中，7月计划发行2805亿元，8月计划发行1607亿元，9月计划发行1279亿元。

陕西省通过全国银行间债券市场成功发行了第八批新增政府专项债券234.01亿元。圆满完成财政部下达陕西的2022年新增政府专项债券764亿元的发行任务，发行平均利率3.27%、年限19.88年。

一、专项债及其背景

地方政府专项债券是落实积极的财政政策，稳投资、扩内需、补短板的重要举措，是近两年地方政府的重要金融工具。国发﹝2014﹞43号、财预﹝2016﹞155号等文件明确指出，专项债是省级（省、自治区、直辖市）政府作为发行主体，在全国人大或其常委会批准的专项债务限额（余额限额和当年新增限额）内，发行的有偿还计划和稳定偿还资金来源的地方政府债券，债券发行后的资金用于公益性资本支出而不是经常性支出。市县级政府的专项债资金需求由省级政府在限额内代为发行并由省级财政部门按照转贷协议拨付市县级财政部门。专项债务收入（通过发行专项债筹措的资金）、安排的支出、还本付息、发行费用纳入政府性基金预算管理。

2014年预算法修订后，我国地方政府债券发行取得了一定发展，形成了一般债与专项债的债券种类。

一般债的资金用途，在发债时并不直接对应具体的公益性建设项目，可在筹得资金后纳入地方财政预算，在统筹安排层面具有相应的灵活性；专项债则直接对应特定的具体建设项目，纳入地方财政的政府性基金预算中管理。

在还本付息方面，原则上对应于支持建设项目竣工交付使用后产生的现金流作为还债的资金来源。作为一种有用的政策调节工具，地方政府专项债可以使地方政府在对接市场机制的过程中，合理筹集建设资金后，迅速投入相关的政府投资建设项目，同时在通过政府投资扩大内需、调节宏观总量的过程中，起到增强基础设施投资建设、优化区域经济结构布局等方面的功能。

二、专项债支持领域

2022年地方政府专项债券重点围绕交通基础设施、能源、农林水利、生态环保、社会事业、物流基础设施、市政和产业园区基础设施、国家重大战略项目、保障性安居工程等领域，支持铁路、收费公路、干线机场、内河航电枢纽和港口、城市停车场、天然气管网和储气设施、城乡电网、水利、城镇污水垃圾处理、供水等10个行业。
 

2022年新增专项债券支持领域如下：

（一）交通基础设施

 

1. 铁路

2. 收费公路

3. 机场（不含通用机场）

4. 水运

5. 城市轨道交通

6. 城市停车场

 

 

（二）能源

 

1. 天然气管网和储气设施

2. 城乡电网（农村电网改造升级和城市配电网）

 

 

（三）农林水利

 

1. 农业

2. 水利

3. 林业

 

 

（四）生态环保

 

城镇污水垃圾处理

 

（五）社会事业

 

1. 卫生健康（含应急医疗救治设施、公共卫生设施）

2. 教育（学前教育和职业教育）

3. 养老

4. 文化旅游

5. 其他社会事业

 

 （六）城乡冷链等物流基础设施（含粮食仓储物流设施）

 

（七）市政和产业园区基础设施

 

1. 市政基础设施（供水、供热、供气、地下管廊）

2. 产业园区基础设施

 

 

（八）国家重大战略项目

 

主要包括：

1. 京津冀协同发展

2. 长江经济带发展

3. “一带一路”建设

4. 粤港澳大湾区建设

5. 长三角一体化发展

6. 推进海南全面深化改革开放

7. 黄河流域生态保护和高质量发展

 

 

（九）保障性安居工程

 

1. 城镇老旧小区改造

2. 保障性租赁住房

3. 棚户区改造

 

（主要支持在建收尾项目，适度支持新开工项目）

 

 

 

 

地方政府专项债券资金投向领域禁止类项目清单

 

（财预〔2021〕115号）

 

一、全国通用禁止类项目

 

（一）楼堂馆所

1. 党政机关办公用房、技术用房

2. 党校行政学院

3. 干部培训中心

4. 行政会议中心

5. 干部职工疗养院

6. 其他各类楼堂馆所

 

 

（二）形象工程和政绩工程

1. 城市大型雕塑

2. 景观提升工程

3. 街区亮化工程

4. 园林绿化工程

5. 文化庆典和主题论坛场地设施

6. 其他各类形象工程和政绩工程

 

 

（三）房地产等其他项目

1. 房地产开发

2. 一般性企业生产线或生产设备

3. 用于租赁住房建设以外的土地储备

4. 主题公园等商业设施

   
    

 

二、高风险地区禁止类项目

 

在全国通用禁止类项目的基础上，高风险地区增加以下禁止类项目：

 

（一）交通基础设施

城市轨道交通。

 

（二）社会事业

除卫生健康（含应急医疗救治设施、公共卫生设施）、教育（学前教育和职业教育）、养老以外的其他社会事业项目。

 

（三）市政基础设施

除供水、供热、供气以外的其他市政基础设施项目。

 

（四）棚户区改造

棚户区改造新开工项目。

 

注：高风险地区指上年度地方政府债务（含法定债务和隐性债务）风险等级评定为红色的省本级、市本级和县区。

 

三、地方政府专项债券的发行依据

 

• 《中华人民共和国预算法》

• 《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）《中华人民共和国证券法》

• 《关于对地方政府债务实行限额管理的实施意见》（财预〔2015〕225号）

• 《关于印发地方政府专项债务预算管理办法的通知》（财预〔2016〕155号）

• 《关于试点发展项目收益与融资自求平衡的地方政府专项债券品种的通知》（财预〔2017〕89号）

• 《关于印发地方政府债务信息公开办法（试行）的通知》（财预〔2018〕209号）

• 《财政部关于印发〈地方政府债券发行管理办法〉的通知》（财库〔2020〕43号）

• 《关于印发地方政府专项债券项目资金绩效管理办法的通知》（财预〔2021〕61号）

 

 

四、专项债发行、评审相关要求

 

Q

专项债发行主体

A: 省、自治区、直辖市政府为专项债券的发行主体，具体发行工作由省级财政部门负责。设区的市、自治州，县、自治县、不设区的市、市辖区政府（以下简称市县级政府）确需发行专项债券的，应当纳入本省、自治区、直辖市政府性基金预算管理，由省、自治区、直辖市政府统一发行并转贷给市县级政府。经省政府批准，计划单列市政府可以自办发行专项债券。

 

 

Q

专项债券分类

A: 土地储备专项债券、收费公路专项债券、棚户区改造专项债券、其他实现项目收益与融资自求平衡的专项债券。

 

 

Q

专项债发行年限

A: 地方政府专项债期限为1年、2年、3年、5年、7年、10年、15年、20年、30年。允许地方结合实际情况，采取到期还本、提前还本、分年还本等不同还本方式。

 

 

Q

发行流程

 

 

 

Q

专项债券资金能否用作项目资本金？

A: 允许将专项债券作为符合条件的重大项目资本金，2022年政策范围是交通基础设施、能源、农林水利、生态环保、社会事业、物流基础设施、市政和产业园区基础设施、国家重大战略项目、保障性安居工程等领域，支持铁路、收费公路、干线机场、内河航电枢纽和港口、城市停车场、天然气管网和储气设施、城乡电网、水利、城镇污水垃圾处理、供水等10个行业。

 

 

Q专项债券项目，对项目资本金的比例是否有要求？

A: 根据《国务院关于固定资产投资项目试行资本金制度的通知》（国发〔2009〕27号），对经营性投资项目试行资本金制度，公益性投资项目不实行资本金制度。申请地方政府专项债券的项目，必须具备必要性、公益性、收益性，地方政府专项债券应当不适用资本金制度。

但根据《做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知》的精神，有社会资本参与的专项债券项目，可以参照适用资本金制度。国发〔2015〕51号、国发〔2019〕26号，一般行业20%，特殊行业25%（港口、沿海及内河航运、机场项目由30%调整为25%）。其中，公路（含政府收费公路）、铁路、城建、物流、生态环保、社会民生等领域的补短板基础设施项目，在投资回报机制明确、收益可靠、风险可控的前提下，可以适当降低项目最低资本金比例，但下调不得超过5个百分点。

 

 

Q

新增专项债券资金是否可以置换存量债务？

A: 严禁将新增专项债券资金用于置换存量债务，决不允许搞形象工程、面子工程。新增专项债券资金依法不得用于经常性支出，严禁用于发放工资、单位运行经费、发放养老金、支付利息等，严禁用于商业化运作的产业项目、企业补贴等。

 

Q

专项债项目事前绩效评估的依据和要点？

A:  依据：《关于印发地方政府专项债券项目资金绩效管理办法的通知》（财预〔2021〕61号）。

 

要点包括：

 

（1）项目实施的必要性、公益性、收益性；

（2）项目建设投资合规性与项目成熟度；

（3）项目资金来源和到位可行性；

（4）项目收入、成本、收益预测合理性；

（5）债券资金需求合理性；

（6）项目偿债计划可行性和偿债风险点；

（7）绩效目标合理性；

（8）其他需要纳入事前绩效评估的事项。

 

 

Q

专项债项目审核所需材料

A: 项目前期资料主要包括：立项批复、可行性研究报告及批复、规划选址及用地预审意见、环评批复等，除上述资料外外，以下资料可以起到证明项目成熟度的作用：

初步设计批复、施工图设计文件的批复、工程公开招标的过程文件、已签订的施工合同、土地使用权证书、建筑工程规划许可证、项目施工许可证、建设用地规划许可证等。

 

Q

专项债项目评审要点

A: 主要审查项目的真实性及合规性

 

政府专项债券必须坚持用于有一定收益的公益性项目，融资规模与项目收益相平衡，对应的项目必须同时具备必要性、公益性、效益性三大属性。按照当年财政部发放的投放领域和负面清单进行核实，杜绝触碰红线的行为。

 

重点审核内容包括但不限于：

• 立项手续（可研批复、核准通知、备案通知、初步设计批复等）；

• 项目“四证”（不动产权证、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证、建设工程施工许可证，尽量保证齐全，根据项目实施进度情况确定）；

• 监管部门评价意见（特别是环保部门的环评意见、安监部门的安评意见等）；

• 收入来源及依据（包括项目自身收入，项目周边、腾空或关联地块的土地出让收入，政府补贴收入）。

 

五、地方政府专项债券的风险控制

 

01

总体方向

2022年4月12日，国务院政策例行吹风会，财政部副部长许宏才表示：对地方政府专项债额度，财政部充分考虑各地区财力和债务风险水平，向财政实力强、债务风险低的省份倾斜，控制高风险地区新增限额规模，避免高风险地区风险累积。

中央主要是根据财力和风险指标分配额度到各省，在严格落实风险防范措施的前提下，综合考虑高风险地区债务风险等情况，合理安排地方政府专项债额度，督促高风险地区稳妥降低风险水平。并且财政部多次讲话强调控制高风险地区新增地方政府债务限额规模。

《地方政府专项债券投向领域禁止类项目清单》单独提出债务高风险地区禁止发行领域，除全国通用禁止类型外，还包含：城市轨道交通、棚户区改造新开工项目；除卫生健康（含应急医疗救治设施、公共卫生设施）、教育（学前教育和职业教育）、养老以外的其他社会事业项目；除供水、供热、供气以外的其他市政基础设施项目。

 

02

资金使用

专项债券资金必须用于有一定收益的公益性项目。这一概念其实已经限定了专项债券资金使用范围，其一是需要用在项目上，将专项债券资金用于经常性支出、偿还其他债务或利息的均不属于项目范畴。其二公益性，堵死了专项债券资金用于产业项目、房地产项目等适合商业化运作项目的路径。

 

其次，项目谋划期考虑要充分。大部分的资金使用问题都可追索到项目前期谋划阶段，有些地方存在“项目跟着资金走”、“为了融资而融资”的现象，造成项目前期谋划准备不足，仓促上报，资金下达后造成使用困难。

 

再次，根据国发﹝2014﹞43号文指出：明确政府和企业责任，政府债务不得通过企业举借，企业债务不得推给政府偿还，切实做到谁借谁还、风险自担。因此，在项目业主的确认上，政企职责要划分清楚。属于本级企事业单位干的事，别用政府部门来做业主，容易造成后期资金使用、产权划分等诸多问题。

 

最后，对项目业主变更、建设内容及规模调整等可能影响其收益与融资平衡能力的重大事项的、应经本级政府批准后向省级财政部门报告，并由省级财政部门公告或做相应的信息披露。

 

03

债务性资金作资本金的风险防范

从整体上而言，专项债资金作资本金是件好事，且按照目前的杠杆率，至多能撬动高达3.5万亿的基础设施投资，对宏观经济有重大作用。但是，财政部与市场都高度关注、谨慎评估专项债券作资本金的项目，在扩大投资的同时谨防债务性资金作资本金可能带来的风险：

一是省级财政部门聚焦“重大项目”，确保专项债作资本金的项目能够及时开工，抓好工作进度，避免出现资金闲置或投资决策存在缺陷、导致出现项目风险的情况。

二是在金融机构与财政部门的双重审核下，对项目可靠性、经营性现金流的审核会大幅加强。在金融机构风险自担的情况下，前期工作不充足的，项目论证不充分的，市场研判分析不足的项目很难获得市场化融资，自然也无法获得专项债券资金。

三是专项债资金作资本金的项目将进行重点管理。财政部在2020年末就提出要对专项债项目进行穿透式、跟踪式的监管，作为风险管理的重点，债券资金作资本金的项目必然成为监管照顾的重点对象，从各种维度上需要进行更细致的管理。